25年监理工程师《目标控制-土建》考点：政府和社会资本合作模式

随着我国基础设施建设的快速发展和公共服务需求的日益增长，政府和社会资本合作（PPP）模式已成为推动公共项目发展的重要机制。自2014年正式引入我国以来，PPP模式经历了从推广到规范发展的阶段，并在2023年和2024年迎来了新的政策文件，标志着我国PPP项目进入了一个更加成熟和规范的新时期。为了帮助监理工程师更好地理解和掌握2025年监理工程师《目标控制-土建》新教材中的考点，本文将对PPP模式的特点、主要参与方以及项目重点领域进行详细解析。

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政府和社会资本合作（PPP）模式

政府和社会资本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）于1982年由英国提出，2014年正式引入我国，先后经历推广、规范发展阶段。2023年11月8日，《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部〈关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>》（国办函〔2023〕115号）颁布，规定了PPP新机制。2024年3月29日，国家发展改革委等六部门联合发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，对PPP项目的实施管理进行了新的系统性规定。为了进一步细化和规范PPP项目的执行，《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》和《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》陆续发布。这些文件的出台标志着我国PPP进入一个更加规范、透明和可操作的阶段。1.PPP的特点、主要参与方及项目重点领域

（1）基本概念

PPP是Public（政府）、Private（私人资本）、Partnership（合作）三个英文单词的首字母，Private（私人资本）在我国被译为“社会资本”。由于PPP在不同发展阶段，其内涵有所不同，所以不同国家、组织对于PPP的定义不尽相同。结合联合国发展计划署、世界银行、中国国家发展改革委、中国财政部等的定义，PPP可理解为政府和社会资本在风险分担、利益共享的基础上建立并维持长期的合作伙伴关系，通过发挥各自的优势及特长，最终为公众提供质量更高、效果更好的公共产品及服务的一种项目投融资方式。

（2）特点

PPP自提出以来已被广泛应用于基础设施项目建设中，尤其适合大型基础设施和公共服务，在发达国家和发展中国家都得到广泛应用。PPP的核心特征是：伙伴关系、利益共享以及风险共担。具体体现在：①适用于基础设施项目，通常投资规模大、项目生命周期长；②实施方式众多（BOT、TOT等），付费机制多样（使用者付费、政府付费等）；③政府部门通过与社会资本签订协议和合同，有利于分散和转移项目风险；④减少政府的直接财政负担，减轻政府的借款负债义务；⑤充分发挥社会资本的先进技术和项目管理经验，有利于提高项目运作效率；⑥引入社会资本和使用者付费机制，实现政府和社会资本的利益共享，提前满足社会和公众需求。

（3）主要参与方

PPP项目的参与方主要包括政府、社会资本、项目公司、融资方、承包商、产品或服务购买方、保险公司以及专业机构等。各参与方之间的权利义务关系依托各种合同和协议。其中，政府与社会资本或项目公司签订的PPP项目合同为核心合同。

社会资本是PPP项目的实际投资人，但实践中社会资本通常专门成立针对项目的项目公司，作为PPP项目合同及其他相关合同的签约主体，负责项目融资、建设和运营维护的具体实施。项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体，是社会资本专门为特定PPP项目设立的特殊目的机构（SpecialPurposeVehicle，SPV），由社会资本（一家企业或者多家企业组成的联合体）出资设立，也可由政府和社会资本共同出资设立，以实现项目融资的无追索或有限追索。

PPP项目的融资方是指为项目提供资金的机构，通常为商业银行、出口信贷机构、多边金融机构、信托公司以及相关基金等。根据PPP项目的融资规模，融资方可以是一两家，也可以是多家组成的财团，融资方式具体可以采用贷款、债券、资产证券化等多种形式。

PPP项目的全过程涉及项目立项、准备、招标采购、合同谈判及签订项目执行和移交收尾诸多方面和环节。社会资本介入PPP项目的时间和阶段，决定了所采用的具体实施方式。

（4）项目重点领域

PPP应限定于有经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。

通过对政府和社会资本合作（PPP）模式的深入分析，我们可以看到，PPP不仅是一种创新的投融资方式，更是推动我国基础设施和公共服务领域高质量发展的关键。监理工程师作为项目实施的重要参与者，必须对PPP模式有全面的认识和理解。随着2025年监理工程师《目标控制-土建》新教材的发布，我们期待各位监理工程师能够紧跟政策导向，掌握考点内容，为我国的基础设施建设和社会发展贡献力量。